政策支持公募REITs日益丰富、发展提速。5月25日，国务院推出《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（简称“19号文”），为形成存量资产和新增投资的良性循环，要求聚焦重点方向、加大政策支持、优化完善资产盘活方式等。其中公募REITs自21年上市以来，实现了盘活存量、降低杠杆、丰富资产配置等意义。目前公募REITs供不应求，发展提速成为期待，19号文要求夯实各方责任，适度灵活，提升效率、做好示范；并促进立法、完善扩募机制、发挥平台作用等，助力其长期健康发展。证监会、发改委也发文推动保障性租赁住房REITs业务规范有序开展、尽快落地。

国务院发文鼓励多种方式盘活存量资产，高度支持公募REITs发展

随着我国经济发展进入新阶段，构建“存量资产和新增投资的良性循环”成为大势所趋，多渠道盘活存量资产对拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债等具有重要意义。19号文从盘活存量资产的重点方向、主要方式、加强相关政策支持、用好回收资金增加有效投资、落实风险防控举措、建立工作台账强化组织保障等多方面提出了有效盘活存量基础设施的发展要求。基础设施REITs被赋予盘活存量的意义，21年上市以来有序发展；此次19号文是在国务院层面首次对REITs发展作出明确具体的安排和要求，体现了对发展基础设施REITs的高度支持。

新意见旨在“提升效率、做好示范、加强支持”，公募REITs发展或提速

目前公募REITs供不应求，发展提速成为期待，19号文要求夯实各方责任，适度灵活，保障质量，提升效率，我国公募REITs发展或提速。试点阶段，公募REITs资质要求高、审核严格、缺乏成熟案例等制约了公募REITs较快的扩容。19号文指出对于有重要意义的项目，在满足发行要求、风险可控前提下，可进一步灵活合理确定运营年限、收益集中度等要求。可通过合理调整公共产品价格、资产重组、资产组合等方式提升项目收益水平；并加快土地合规性手续、落实财税金融支持政策等。此外，积极开展试点探索，在全国范围内选择不少于30个代表性强的项目，形成可复制、推广的经验。

夯实各方责任、促进立法、发挥平台作用，推动公募REITs长期健康发展

为了推动我国公募REITs长期健康发展，严格风险防范举措、促进立法、完善扩募机制、发挥回收资金扩大投资作用等也必不可少。从风险管控来看，提高效率应在依法依规的前提下进行；且应夯实各方责任，包括中介合规履职能力、原始权益人在项目运营管理中的专业性、基金管理人的运营管理责任等。研究推进REITs相关立法工作，更好地明确REITs的法律定位、责任等。为了更好发挥公募REITs扩大投资的作用，鼓励以资本金注入方式将回收资金用于具有收益的项目建设；扩募机制建设、发挥其上市平台作用也是重点，关注我国公募REITs扩募落地情况。

两只保障租赁房REITs已申报，证监会、发改委发文推动试点尽快落实

保障性租赁住房是促进我国房地产市场平稳运行、保障人民住房工作的重要举措；公募REITs将丰富权 益融资、助力发展。21年958号文发改委将保障性租赁住房纳入基础设施REITs项目。5月27日，中金厦门安居保障性租赁住房REIT、红土创新深圳人才安居保障性租赁住房REIT分别在沪深交易所申报。同日，证监会、发改委发布《关于规范做好保障性租赁住房试点发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）有关工作的通知》，从明确发起主体、强调回收资金管理、压实机构主体责任、加强沟通协调等多方面推动业务规范有序开展；试点项目或加速落地、形成示范效应。

来源：华泰固收，版权归原作者所有

19号文进一步支持公募REITs盘活资产、撬动投资

19号文是推动我国存量资产盘活的纲领性文件

我国存量资产丰富、经济承压背景下，盘活存量、扩大投资重要性、紧迫性提升。我国经济经历了多年投资拉动和高速的发展，目前存量基础设施资产丰富；但随着我国经济增长进入发展新阶段，传统投资拉动的模式的贡献在减弱，过度依赖新增投资也加大了债务风险等。去年下半年以来，国内经济面临供给冲击（缺煤缺电、缺运力、缺芯片）与需求收缩（房地产、基建、消费齐步下行），GDP增速放缓，市场主体预期开始转弱。为了提振经济活力、防范债务风险、有效带动投资等，通过多种手段包括REITs、PPP等来盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环成为大势所趋。5月11日，李克强主持召开国务院常务会议，部署进一步盘活存量资产，拓宽社会投资渠道扩大有效投资。会议指出，要按市场化法治化原则，通过发行不动产投资信托基金等方式，盘活基础设施等存量资产，以拓宽社会投资渠道和扩大有效投资、降低政府债务风险。指导地方拿出有吸引力项目示范，对参与投资的各类市场主体一视同仁。

国务院层面推出19号文，作为指引我国存量资产盘活的纲领性文件。2022年5月25日，国务院重磅推出《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号，以下简称“19号文”），从盘活存量资产的重点方向、主要方式、加强相关政策支持、用好回收资金增加有效投资、落实风险防控举措、建立工作台账强化组织保障等多方面总结了我国有效盘活存量基础设施的发展要求。整体而言，19号文立足于我国构建“存量资产和新增投资的良性循环”的现实诉求，通过加强支持、提升效率、落实监管等推动存量资产盘活方式如基础设施REITs等进一步完善。

存量盘活工作涉及多种方式、多方部门、机构，此次意见影响广大。从盘活存量的方式来看，包括公募REITs、PPP、产权交易、国有资本投资运营、兼并重组等，这些发展对我国的资本市场、实体经济都有广泛影响。为了更好地盘活存量、扩大投资，19号文要求建立健全协调机制。由国家发展改革委牵头，会同财政部、自然资源部、住房城乡建设部、人民银行、国务院国资委、税务总局、银保监会、证监会等部门，加强盘活存量资产工作信息沟通和政策衔接，建立完善工作机制，明确任务分工，做好指导督促，协调解决共性问题，形成工作合力，重大事项及时向党中央、国务院报告。各地区建立相关协调机制，切实抓好盘活存量资产、回收资金用于新项目建设等工作。

基础设施REITs被赋予盘活存量的意义，试点阶段有序发展

公募版RETIs被赋予盘活存量资产、促进基建高质量发展、降低杠杆率等宏观积极意义。随着我国经济结构转为存量经济时代，以及低利率环境等都为REITs发展提供了外在条件。公募版RETIs也被赋予盘活存量资产、促进基建高质量发展、降低杠杆率等宏观积极意义。REITs能有效盘活存量资产，形成良性投资循环，提升直接融资比重，降低企业杠杆率。同时，REITs作为中等收益、中等风险的金融工具，具有流动性高、收益稳定、安全性强等特点，有利于丰富资本市场投资品种，拓宽社会资本投资渠道。在我国经济转型的过程中，创新投融资体系，助力基建高质量发展更具有积极意义。

2020年至今公募REITs推动迅速，监管从试点指引、投资者参与、税收政策支持、扩募规则等方面不断完善国内公募REITs发展框架。2020年4月30日，中国证监会、国家发展改革委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》。21年全国人大将“推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展”写入十四五规划。21年6月首批公募REITs上市，21年7月发改委发文《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》。21年11月银保监会下发《保险资金投资公开募集基础设施证券投资基金有关事项的通知》，保险资金投资REITs的热情被进一步激发。22年财政部推出公募REITs试点税收政策，降低原始权益人在重组、设立阶段的税务负担；交易所发布扩募规则（试行）并公开征求意见。此次19号文多维度推动基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)健康发展，是在国务院层面首次对REITs发展作出明确具体的安排和要求，彰显了我国发展基础设施REITs的战略意义。

2020年至今公募REITs推动迅速，监管从试点指引、投资者参与、税收政策支持、扩募规则等方面不断完善国内公募REITs发展框架。2020年4月30日，中国证监会、国家发展改革委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》。21年全国人大将“推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展”写入十四五规划。21年6月首批公募REITs上市，21年7月发改委发文《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》。21年11月银保监会下发《保险资金投资公开募集基础设施证券投资基金有关事项的通知》，保险资金投资REITs的热情被进一步激发。22年财政部推出公募REITs试点税收政策，降低原始权益人在重组、设立阶段的税务负担；交易所发布扩募规则（试行）并公开征求意见。此次19号文多维度推动基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)健康发展，是在国务院层面首次对REITs发展作出明确具体的安排和要求，彰显了我国发展基础设施REITs的战略意义。

已有12只REITs上市，资质较好，二级涨幅可观，为投资者贡献较多分红收益。2021年5月17日，证监会核准9只基础设施证券投资基金的注册批复，在完成询价后，5月31日向公众投资者发售。6月21日正式上市交易。首批九只公募REITs聚焦粤港澳大湾区、长三角等重点区域和交通、污染管理等补短板行业。此后又有3只公募REITs分别在21年底和22年4月审核通过并上市。整体来看，试点阶段项目资质要求严格，要求为聚焦重点区域、重点行业、优质项目；筛选过程较为苛刻，优中选优。如预计未来3年净现金流分派率原则上不低于4%等。从上市后表现来看，公募REITs受到市场追捧，二级价格走高，上市以来价格涨幅平均达20%，从分红来看，21年可供分派利润/初始募集资金年化后也均超过4%，且大多进行了分红，为投资者及时兑现收益。

未来公募REITs试点或进一步扩围。根据19号文，盘活存量资产重点方向包括重点领域、重点区域、重点企业，较958号文中试点的范围有所扩大。从重点领域来看，除盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等；还提到统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产、长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产。重点区域来看，除京津冀协同发展等958号文提出的战略区域外，还提到“建设任务重、投资需求强、存量规模大、资产质量好的地区”，以及“地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区”加快盘活存量资产。重点企业方面，盘活存量资产对参与的各类市场主体（国企、民企等）一视同仁。

积极开展试点探索，有利于形成示范效应，促进REITs等提速。目前已经上市的公募REITs项目主要以产业园、高速、物流园、生态环保为主，一些新的业态项目上市较慢，与缺乏相关实践经验有关。而此次19号文指出根据实际工作需要，在全国范围内选择不少于30个有吸引力、代表性强的重点项目，并确定一批可以为盘活存量资产、扩大有效投资提供有力支撑的相关机构，开展试点示范，形成可复制、可推广的经验做法。进而引导各地区积极学习借鉴先进经验。随着一批具有示范性的项目推出，公募REITs的业态有望进一步丰富，上市供给速度也有望加快。

此外，为了进一步推动公募REITs扩容、提升发行效率，相关支持也将加强，如加快土地合规性、提升项目收益、明确国有产权非公开转让规则等。19号文提出从积极落实盘活条件，提升项目收益水平，完善规划和用地用海政策等方面支持盘活存量资产。REITs试点阶段对项目资质、产权要求也较为严格，如在实际操作层面，公募REITs项目普遍存在土地瑕疵，如1）未取得国有土地使用证；2）服务区房屋建筑未取得不动产权属证书；3）土地规划面积与实际证照面积不一致等。对项目的审核、申报进度造成较大影响。根据19号文，对产权不明晰的项目，依法依规理顺产权关系，完成产权界定，加快办理相关产权登记。对项目前期工作手续不齐全的项目，按照有关规定补办相关手续，加快履行竣工验收、收费标准核定等程序。依法依规指导拟盘活的存量项目完善规划、用地用海、产权登记、土地分宗等手续，积极协助妥善解决土地和海域使用相关问题，涉及手续办理或开具证明的积极予以支持等，都有利于加快土地合规性的审核。19号文指出国有企业发行基础设施REITs涉及国有产权非公开协议转让的，按规定报同级国有资产监督管理机构批准。该规定充分借鉴了首批基础设施REITs先行先试的经验，统一了国有产权非公开协议转让的审批流程和交易规则，便利了国有企业发行REITs产品。

多种手段提升项目收益水平，为公募REITs扩容提供支持。我们公募REITs试点阶段以基础设施为主，部分设施收费为政府定价，对项目的收益影响较大。此次19号文指出，要完善公共服务和公共产品价格动态调整机制，依法依规按程序合理调整污水处理收费标准，推动县级以上地方人民政府建立完善生活垃圾处理收费制度。建立健全与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制，促进水资源节约利用和水利工程良性运行。对整体收益水平较低的存量资产项目，完善市场化运营机制，提高项目收益水平，支持开展资产重组，为盘活存量资产创造条件。研究通过资产合理组合等方式，将准公益性、经营性项目打包，提升资产吸引力。

落实财税金融政策，提高参与主体盘活资产的积极性。19号文提出要落实落细支持基础设施REITs有关税收政策、鼓励金融机构加强投融资合作对接等，通过减轻税负、资金成本等提高各类参与主体的积极性。实际上，今年1月财政部已推出公募REITs税收新规，《关于基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点政策的公告》（“3号公告”），大幅降低了原始权益人在设立REITs环节的税负，提升了原始权益人参与公募REITs的热情。不过3号公告更多是“提纲挈领”的政策，部分细则有待实践中完善，包括如何定义“划转基础设施资产”以及若REITs发行失败的税务处理等有待后续政策进一步明确。此次19号文强调了税收政策的落实、落细。

夯实各方责任、促进立法、发挥平台作用，推动公募REITs长期健康发展

夯实各方责任，严格落实风险防控举措。在进一步盘活存量资产扩大有效投资的过程中，国办发〔2022〕19号文要求进一步提高推荐、审核效率，鼓励更多符合条件的项目发行上市，但依法依规推进仍是底线，“所有拟发行基础设施REITs的项目均应符合国家重大战略、发展规划、产业政策、投资管理法规等相关要求，保障项目质量，防范市场风险”。在发行过程中的应夯实各参与方责任，专业机构应严格落实行业自律规则和业务操作规范，如基金管理人应做好基金管理工作，进行单独、全面的尽职调查，聘请专业的评估、财务和法律服务机构等，并与计划管理人协商设立发行等相关事宜，实现有效衔接；基础资产运营管理机构应实现项目日常维护，配合履行信息披露义务，提供真实、准确和完整的信息资料等；推动基础设施REITs基金管理人与运营管理机构健全运营机制，更好发挥原始权益人在项目运营管理中的专业作用，做到各方尽职履责，防范违规风险。对违反相关法律法规的中介机构依法追责。

促进立法，为公募REITs长期健康发展夯实法制基础。我国REITs并未采取国际上常见信托制和公司制的组织形式，而是在现有的《证券法》和《证券投资基金法》的法律框架下，试点期间采用了“公募基金+ABS”的结构，并未针对REITs进行专项立法，税法也未相应修改，这有效避免了立法上的障碍。但在当前的结构下，REITs的参与主体和法律关系较为复杂，代理环节较多，各方权责认定不够明晰。因此积极推进REITs专项立法工作，明确REITs的法律定位与法律责任，优化产品设计，将更有利于REITs市场持续发展壮大。

扩募机制为公募REITs注入更大想象力，进一步发挥上市平台作用。958号文就要求“发起人（原始权益人）具有较强扩募能力”；2021年1月29日，上交所发布《上交所公开募集基础设施证券投资基金（REITs）业务办法（试行）》，指出公募REITs若存在兼并或收购计划时，可按照监管规定通过基金份额持有人大会进行扩募“再融资”。2022年4月15日，沪深交易所分别发布《上海证券交易所公开募集基础设施证券投资基金（REITs）业务指引第3号——新购入基础设施项目（试行）》《公开募集基础设施证券投资基金业务指引第3号——新购入基础设施项目（试行）（征求意见稿）》，允许稳健运行满1年的公募基金通过向原持有人配售、公开扩募及定向扩募等方式收购同类型资产（基础设施基金存续期间拟购入基础设施项目的标准和要求与基础设施基金首次发售一致）。此次19号文再次提到“建立健全扩募机制，探索建立多层次基础设施REITs市场”。扩募机制是国际市场上REITs成熟的投融资模式，首批公募REITs在今年6月即将运营满一年，扩募机制在征求意见后将正式落地，可为已上市REITs注入新的活力和发展潜力。

以存量盘活带动新增投资，充分发挥回收资金对扩大投资的撬动作用。2021年《国家发展和改革委员会关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》（958号文）提出，鼓励将回收资金用于基础设施补短板项目建设，90%（含）以上的净回收资金（指扣除用于偿还相关债务、缴纳税费、按规则参与战略配售等的资金后的回收资金）应当用于在建项目或前期工作成熟的新项目。并鼓励以资本金注入方式将回收资金用于项目建设。此次19号文在回收资金方面，再次强调增加有效投资，包括鼓励以资本金注入方式将回收资金用于具有收益的项目建设，充分发挥回收资金对扩大投资的撬动作用。精准有效支持新项目建设；加强配套资金支持等。

公募REITs已撬动新增投资，随着扩容、扩募有望进一步带动新增投资。在实践中，已有REITs基金以资本金注入形式撬动更多资金投资新项目。当前12只上市公募REIts实际募集资金总额共458.12亿元，其中7只上市公募REIts在募集说明书中披露了回收资金用途，回收资金共计90.67亿元。总体来看，多数上市公募REITs将回收资金用于以资本金形式投资新项目，主要投向原始权益人主营业务相关领域的基础设施建设。如富国首创水务REIT回收资金13.84亿元，全部以资本金形式用于深圳、安徽等地共9个城镇水务、水环境综合治理等环保产业项目投资，项目总投资为62.274亿元。

证监会、发改委推动保障性租赁住房REITs业务规范有序开展

保障性租赁住房是促进我国房地产市场平稳运行、保障人民住房工作的重要举措；公募REITs将丰富权益融资、助力保障性租赁住房发展。为助力盘活存量资产，扩大有效投资，促进房地产市场平稳健康发展，21年我国将保障性租赁住房纳入基础设施公募REITs试点范围，并出台了一系列鼓励政策推动保障性租赁住房REITs快速发展。2021年6月，国家发展改革委发布《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958号），明确将保障性租赁住房纳入基础设施REITs项目。2022年4月，深圳市人才安居集团向国家发展改革委报送全国首个保障性租赁住房REITs项目。2022年5月25日，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，重申要积极盘活保障性租赁住房等重点领域基础设施项目资产，推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展。为贯彻落实以上文件的工作要求，2022年5月27日，证监会办公厅与国家发展改革委办公厅联合发布《关于规范做好保障性租赁住房试点发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）有关工作的通知》（以下简称《通知》），推动保障性租赁住房REITs业务规范有序开展。

《通知》体现了“房住不炒”原则，严禁资金违规流向商业地产。《通知》严格落实房地产市场调控政策，在发起主体、回收资金用途等方面构建了有效的隔离机制，压实参与机构责任，切实防范REITs回收资金违规流入商品住宅和商业地产开发领域。主要内容包括：一是明确了发起主体应当为开展保障性租赁住房业务的独立法人，不得开展商品住宅和商业地产开发业务，严禁以租赁住房等名义，为非租赁住房等房地产开发项目变相融资，或变相规避房地产调控要求；二是强调了回收资金用途的严格闭环管理机制，确保净回收资金优先用于新的保障性租赁住房项目建设，或用于其他基础设施补短板重点领域；三是压实机构主体责任，要求发起人的控股股东、实际控制人不得挪用回收资金；四是加强沟通协作，证监会和国家发展改革委将指导沪深证券交易所、证监局和地方发展改革委做好推荐、审核和日常监管工作。

保障性租赁住房回收资金的使用情况监管更加严格。《通知》新增要求发行保障性租赁住房基础设施REITs的发起人（原始权益人）应当每季度向有关证券交易所、中国证监会派出机构和省级发展改革委报告回收资金使用情况，基金管理人应当完善相关业务制度，并将发起人（原始权益人）回收资金使用等有关情况按相关信息披露要求向社会公开。

两单保障性租赁住房REITs已上报沪深交易所，将在《通知》的指导下有序展开上市、尽快落地，或形成示范效应、加速此类REITs扩容。5月27日，沪深交易所显示目前已有两单保障性租赁住房REITs正式申报。其中，中金厦门安居保障性租赁住房REIT在上交所申报，基金管理人为中金基金。红土创新深圳人才安居保障性租赁住房REIT在深交所申报，基金管理人为红土创新基金。根据958号文规定，纳入试点范围的保障性租赁住房包括各直辖市及人口净流入大城市的保障性租赁住房项目。上述两只REITs基础资产分别位于厦门、深圳，属于我国经济发达、人口净流入的大城市，且作为首批项目资质较优。其中红土创新深圳人才安居保障性租赁住房REITs选取了4个优质项目参与保障性租赁住房REITs试点，项目均已取得保障性租赁住房认定书。4个项目均位于深圳核心区域或核心地段，整体出租率达99%，共涉及保障性租赁住房1830套、13.47万平方米，资产评估值约为11.58亿元。随着《通知》落地，国家发展改革委将会同相关部门单位，按照市场化法治化原则，鼓励权属清晰、运营模式成熟、具有可持续市场化收益的保障性租赁住房发行REITs，推动试点项目尽快落地。此次两单项目落地后将形成示范效应，有利于保障性租赁住房REITs加速发展。同时，随着REITs回收资金用于新的项目建设，将形成盘活存量、带动投资的良好循环，推动我国保障性租赁住房市场行稳致远。